Home > Ignas Kleden > Demokrasi Dan Distorsinya: Politik Reformasi Di Indonesia

Demokrasi Dan Distorsinya: Politik Reformasi Di Indonesia

Oleh: Ignas Kleden

Demokrasi lahir kira-kira 5 abad sebelum masehi dalam masa Yunani Antik di kota Athena Demokrasi sudah banyak menimbulkan keraguan. Bukan saja aristokrat merasa terancam kedudukannya oleh adanya sistem yang memungkinkan pemerintahan oleh rakyat, tetapi juga para filosof populis seperti Socrates bahkan cenderung menolaknya. Menurut filosof ini, demokrasi harus dicegah karena sistem ini memberi kemungkinan bahwa suatu negara akan diperintah oleh orang-orang dungu, yang kebetulan mendapat banyak suara yang mendukungnya. Socrates tentulah memahami dengan baik bahwa rakyat tidak selalu memberi dukungan kepada orang-orang yang dianggap mampu, tetapi lebih karena kepada orang-orang yang mereka sukai. Celakanya, orang-orang yang disukai dan dipilih oleh rakyat, bukanlah selalu orang-orang yang kompeten untuk membela nasib mereka.

Lebih dari 2000 tahun setelah itu, kecemasan Socrates terbukti tidak seluruhnya meleset bahkan juga di Indonesia saat ini mengalami secara sangat-sangat serius dilema antara konstituensi dan kompetensi dalam demokrasi. Yaitu apakah mereka yang mengatur kehidupan negara dan masyarakat adalah orang-orang yang di dukung oleh konstituensi yang luas, ataukah mereka yang memiliki kemampuan bekerja yang baik, dengan dukungan integritas yang dapat diandalkan. Berbagai percobaan telah dilakukan dalam politik Indonesia semenjak kemerdekaannya untuk mendapatkan suatu kombinasi yang ideal atau modus vivendi dari tiga komponen kualifikasi yang diharap dapat mendorong dan mengembangkan kehidupan demokrasi yang sehat. Ketiga komponen kualifikasi tersebut adalah: 1) kemampuan dan keahlian dalam bekerja, yang kita namakan saja kompetensi, 2) jumlah orang-orang memilih seseorang untuk mewakili mereka, yang kita namakan konstituensi, dan 3) kesadaran seorang politikus tentang nilai-nilai dan norma-norma yang tidak boleh dilanggar, karena kalau dilanggar maka dia akan berkhianat terhadap prinsip-prinsip perjuangan politiknya sendiri. hal terakhir ini dinamakan integritas.

Kompetensi tanpa konstituensi telah melahirkan teknokrasi, di mana seseorang menduduki jabatan politik semata-mata karena keahliannya, tanpa memerlukan dukungan dari orang-orang yang bersedia memilihnya. Hal ini kita alami pada masa-masa awal Orde Baru, yang menjadikan pemulihan ekonomi dan pertumbuhan ekonomi sebagai prioritas nomor satu, dan karena itu memberikan prioritas politik kepada ahli-ahli ekonomi dalam jabatan-jabatan politik. Mafia Berkeley adalah sebutan pada masa Orde Baru untuk rezim teknokratis dan zakenkabinet adalah penamaam untuk teknokrasi dalam masa pemerintahan Soekarno. Teknokrasi ini masih dapat diterima kalau para ahli yang menjadi politisi tersebut memperlihatkan integritas yang meyakinkan.

Seperti sudah diketahui umum, praktek teknokrasi merugikan partisipasi politik yang luas karena tiga sebab. Di pihak yang satu, karena teknokrat mendapat jabatan politik karena kemampuan dan keahlian mereka dalam suatu bidang teknis (seperti ekonomi, engineering, kesehatan, atau analisa kemasyarakatan), dan karena itu mereka tidak memerlukan konstituensi yang mendukungnya. Akibatnya mereka juga tidak memerlukan partisipasi rakyat yang memberikan suara untuk mereka. Di pihak lainnya, teknokrasi cenderung percaya pada suatu elitisme intelektual yang mengandaikan bahwa soal-soal ekonomi-politik dan sosial-politik dalam suatu negara modern adalah sedemikian kompleksnya, sehingga hanya orang-orang yang terlatih dan terpelajar dan mempunyai ekspertis, yang akan sanggup menanganinya secara kompeten. Partisipasi rakyat luas dalam soal-soal tersebut dianggap cenderung memperumit masalah dan bukannya memecahkan masalah, kira-kira sama halnya seperti seseorang tidak terdidik dalam informatika mencoba membuat software suatu program komputer.

Demikian pun diandaikan dalam teknokrasi bahwa setiap masalah teknis hanya dapat dipecahkan secara teknis, seperti halnya sakit gigi hanya dapat diobati secara teknis-medis oleh dokter gigi. Pertanyaannya ialah apakah semua masalah politik dapat diterjemahkan menjadi masalah teknis? Di sinilah teknokrasi terjebak kedalam suatu kesalahan kategori atau category mistake, karena menganggap semua masalah politis dapat diterjemahkan menjadi masalah teknis semata-mata. Ada perbedaan asasi antara masalah teknis dan masalah politis. Kalau masalah pendidikan dan pengajaran disekolah, misalnya, diterjemahkan menjadi masalah teknis semata-mata, maka pendidikan dan pengajaran dianggap hanya menyangkut masalah kurikulum, buku teks, cara ujian, sistem pemberian nilai dan sebagainya. padahal aspek politis dari masalah pendidikan bersifat lain sama sekali, yaitu pertanyaan apakah suatu pendidikan nasional bertujuan menciptakan manusia dewasa, yang berpengetahuan cukup, dengan otonomi pribadi yang sanggup membuatnya berpikir dan memutuskan sendiri, atau sebaliknya dari itu, pendidikan menjadi alat di tangan negara untuk mengawasi para warganya dan sarana yang harus membentuk ketaatan para warga terhadap negara.

Masalah yang sepintas lalu kelihatan demikian teknis seperti halnya sistem ujian untuk murid-murid SMP dasn SMU sebetulnya mempunyai aspek politik yang serius. Kalau ujian Bahasa Inggris dan Bahasa Indonesia diberikan dalam sistem pilihan-ganda atau multiple choice misalnya, maka cara ini hanya mengajarkan para murid untuk menerka-nerka jawaban dan bukannya berpikir untuk mempertanggung-jawabkan yang diberikan terhadap pertanyaan ujian. Dua hal tampak di sini yang memperlihatkan aspek politis dari metodik dan didaktik. Dengan pilihan-ganda para guru lebih mudah untuk menemukan kesalahan dalam jawaban para murid dengan buku-kunci jawaban. Demikian pun dengan pilihan-ganda guru-guru lebih menghemat waktu dalam memeriksa ujian.

Akan tetapi, dengan cara itu para siswa dirugikan, karena tidak belajar menggunakan bahasa Inggris atau bahasa Indonesia dengan baik. Latihan menulis essei pendek atau menulis surat dalam bahasa Inggris dan bahasa Indonesia, sudah pasti mengembangkan daya-cipta dan daya-pikir para siswa. Hal ini tidak dilakukan, untuk itu dari para guru dituntut jauh lebih banyak waktu dan tenaga untuk memeriksa sebuah surat berbahasa Inggris daripada memeriksa soal-soal dalam bentuk pilihan-ganda. Dilihat secara politis, sistem ujian dengan pilihan-ganda memperlihatkan dua kecenderungan. Pertama, ia memudahkan guru-guru tetapi merugikan murid. Kedua, dia memudahkan kontrol tetapi mematikan daya-cipta.

Terlihat dari contoh ini bahwa masalah teknis hanya menyangkut pengetahuan, ketrampilan dan keahlian, sedangkan masalah politis lebih menyangkut keinginan, aspirasi, pilihan, dan kemauan. Yang pertama menyangkut technical know-how yang hanya cukup mengandalkan ekspertis dan pengalaman, sedangkan yang kedua menyangkut technical will yang mengandaikan, selain pengetahuan, juga kehendak dan kemauan. Dan ini masih didasarkan pada tujuan yang hendak dicapai dan nilai-nilai yang membenarkan tujuan tersebut. Dalam istilah Max Weber, teknokrasi mengandalkan instrumental rationality atau zweckrationalitaet, yang hanya memperhatikan cara yang efektif untuk mencapai tujuan, sedangkan politik menyangkut pula value-rationality atau weltrationalitaet, yang mempersoalkan apakah tujuan yang diterapkan itu dapat dibenarkan secara rasional, dan apakah cara yang digunakan untuk mencapai tujuan tersebut dapat dipertanggungjawabkan kelayakannya. Akuntabilitas teknokrasi bersifat ilmiah, sedangkan akuntabilitas politis bersifat etis.

Dengan demikian, teknokrasi sebetulnya tidak dapat mengganti pilihan dan keputusan politis, sekali pun teknokrasi amat diperlukan untuk menerjemahkan keputusan politis menjadi program-kerja yang operasional. Pilihan politik dalam ekonomi untuk mengutamakan ekspor atau pilihan untuk memperkuat pasar dalam negeri, adalah pilihan politis, dan bukannya ditentukan secara teknis. Demikian pun pilihan untuk memperkuat ekonomi rakyat atau meningkatkan economies of scale, atau juga pilihan untuk menggabungkan kedua-duanya melalui strategi community development, adalah pilihan politis dan bukannya putusan yang dapat ditentukan hanya secara teknis semata-mata. Kalau pilihan politis dan keputusan politis sudah ditentukan, barulah para ahli ekonomi dan para ahli lainnya, diminta menyusun suatu program kerja yang dapat menerjemahkan pilihan dan keputusan politik tersebut kedalam operasi teknis yang dapat dilaksanakan dan dikontrol secara teknis. Prosedur ini perlu ditempuh, karena kalau pilihan itu menimbulkan berbagai konsekuensi politis, maka tanggung jawab terhadap tanggung jawab tersebut, akan dihadapi secara politis dan tidak bisa lagi dihadapi secara teknis semata-mata oleh para ahli yang tidak mempunyai kompetensi politis.

Kedua, konstituensi tanpa kompetensi menyebabkan bahwa partisipasi yang luas tidak membawa persaingan yang sehat dan terbuka untuk mendapatkan kompetensi yang terbaik untuk menangani suatu bidang, tetapi menghasilkan kompromi yang gampangan tentang pembagian posisi dan jabatan politis. Kompromi ini tidak tercapai berkat diskusi mengenai kemampuan riil seseorang tetapi lebih menyangkut keterwakilan sebuah golongan dalam spektrum politik. Kompromi ini lebih mementingkan kehadiran suatu golongan politik dalam jabatan politik, dan bukannya alasan kehadiran itu dapat dibenarkan berdasarkan kriteria yang bekenaan dengan kemampuan dan keahlian. Tawar-menawar politik yang tidak didukung oleh argumentasi kompetensi, akan segera berubah menjadi tawar-menawar dagang biasa yang tidak didasarkan pada wacana apa pun yang berkenaan dengan pekerjaan politik yang harus dijalankan, tetapi hanya berhubungan dengan kepentingan suatu kelompok, yang demi keterwakilannya dalam pembagian kekuasan, menyebabkan kerugian dalam perimbangan kepentingan, karena sumbangan orang tersebut dalam produksi kompetensi adalah sangat rendah. Akibatnya, kepentingan umum rakyat banyak dan masyarakat luas dirugikan. Sebagai contoh yang gampang, kalau keuangan negara atau pendidikan nasional misalnya diserahkan kepada orang-orang yang tidak banyak pengertiannya secara formal dan dan tidak cukup pengetahuannya secara material tentang kedua bidang itu, maka rakyat akan menderita karena kekacauan keuangan, dan karena pendidikan yang ketiadaan arah. Hal yang sama dapat dikatakan tentang wakil-wakil rakyat dalam DPR. Sekali pun seseorang mendapat cukup dukungan suara untuk menduduki suatu kursi dalam DPR, perlu dipertimbangkan persyaratan kompetensi yang memungkinkan orang bersangkutan menjalankan kontrol terhadap kegiatan eksekutif. Sekali pun kontrol ini merupakan suatu pengawasan politis, namun pengawasan itu baru dapat dijalankan atas dasar pengetahuan yang memadai mengenai suatu bidang pekerjaan.

Konstituensi tanpa kompetensi sedang kita alami sekarang, di mana cukup banyak politisi dan wakil-wakil rakyat belum memenuhi persyaratan minimum sumber daya manusia di bidang politik, baik karena tingkat pendidikannya yang terlalu rendah, maupun karena pengalaman politiknya terlalu terbatas. Kenyataan bahwa mereka menduduki suatu jabatan politik tidak disebabkan oleh kemampuan mereka dalam menjalankan pekerjaan politik, tetapi lebih karena mereka dapat mengusahakan dukungan politik yang memberikan suara untuk mereka.

Demikian pun perlu dipikirkan secara matang bagaimana sebaiknya relasi yang harus ditetapkan antara komposisi demografi dan demokrasi. Persoalan ini dalam praktek menyangkut beberapa hal. Soal pertama ialah adakah hubungan antara mayoritas dan minoritas. Apakah demokrasi harus tunduk kepada keinginan mayoritas, sekali pun keinginan tersebut akan merugikan hak-hak minoritas? Di beberapa negara maju persoalan minoritas ini diatur sedemikian rupa sehingga suara minoritas justru menjadi suara penentu dalam persaingan antara mayoritas. Di Jerman Partai Liberal (FDP) yang dianggap partai kecil diantara partai-partai besar seperti Partai Sosial Demokrat (SPD) dan Partai Kristen Demokrat (CDU) dan Partai Kristen Sosisalis (CSU), sering kali memainkan peranan yang justru menentukan di antara partai-partai besar, sebagai pelengkap yang menentukan kemenangan. Di antara dua partai yang sama-sama besar, maka aliansi atau koalisi yang dilakukan oleh partai liberal justru menentukan mayoritas mana yang akan menang.

Demikian pun persoalan ini akan muncul di antara masalah representasi dan konstituensi yang ditentukan oleh jumlah suara dan masalah rasionalitas demokrasi yang ditentukan oleh wacana. Ini berarti, kalau seandainya suara mayoritas menghendaki kembalinya rejim otoriter untuk memulihkan kestabilan politik misalnya, apakah aspirasi ini dapat dibenarkan secara demokratis, sekalipun otoritanisme dalam bentuk mana pun per-definisi bertentangan dengan demokrasi sendiri. Demikian pun kalau kelompok-kelompok yang korup melakukan aliansi untuk mempertahankan suatu rejim yang korup yang memberikan berbagai privilese kepada mereka, dan ini mendapat suara dukungan terbanyak, apakah aspirasi dan pilihan ini dapat dibenarkan oleh demokrasi, sekali pun pilihan ini jelas-jelas bertentangan dengan tujuan demokrasi yang mengharuskan adanya kontrol sosial untuk menciptakan pemerintahan yang bersih. Pada titik ini perlulah dicari jalan yang sebaik-baiknya untuk memecahkan dilema diantara demografi dan demokrasi, atau di antara representasi dan rasionalitas demokrasi.

Seterusnya, kompetensi dan konstituensi barulah ada artinya jikalau keduanya didukung oleh suatu integritas politik yang memadai. Dengan istilah itu dimaksudkan kesediaan dan kesanggupan seseorang untuk memainkan peranan politiknya, sambil berpegang pada beberapa prinsip politik yang telah disepakati, yang kalau dilanggar akan menyebabkan kita kehilangan alasan perihal mengapa politik harus dijalankan. Prinsip-prinsip ini menyebabkan bahwa dalam politik sekali pun, beberapa hal mendasar harus dianggap sebagai given bahkan non-negotiable. Ibarat permainan bola, segala siasat dan gerak-tipu dalam permainan diperbolehkan selama semuanya berlangsung dalam kerangka aturan main yang telah disepakati. Tanpa aturan main seperti itu, bukan saja muncul kesulitan dalam mengantisipasi gerak-gerik permainan lawan, tetapi bahkan tidak ada pegangan mengenai apa yang akan dilakukan oleh kawan sendiri dalam permainan tersebut. Konsensus mengenai aturan permainan tersebut dalam politik, dapatlah dinamakan moralitas politik, sedangkan kesediaan untuk berpegang pada moralitas tersebut dinamakan integritas politik.

Tanpa moralitas politik tersebut sebagai aturan main, dan tanpa integritas politik berupa kesediaan mengikuti peraturan tersebut, maka politik hanya membawa kita kepada kedua kemungkinan. Yang satu adalah kecenderungan untuk memanfatkan setiap kesempatan untuk mendapat atau mempertahankan kekuasan dengan segala cara (yang dapat dibenarkan atau tidak dapat dibenarkan). Oportunisme politik seperti ini membuat seseorang bertahan lama dalam dunia politik, tetapi tidak akan meninggalkan banyak bekas dalam sejarah politik di kemudian hari, karena tidak ada satu tujuan yang dipertaruhkan dengan jelas, yang membuat perebutan kekuasaan mempunyai alasan untuk dibenarkan. Yang lain adalah kecenderungan untuk mengubah tawar-menawar politik yang merupakan tukar-menukar argumentasi menjadi tawar-menawar dagang dengan memakai uang sebagai sarananya. Apa yang dikenal di Indonesia sebagai money politics merupakan perwujudan dari apa yang dalam sosiologi dikenal sebagai gejala venality yang untuk mudahnya dapat disebut di sini sebagai gejala venalitas.

Istilah ini menunjuk kepada keadaan di mana uang dipakai untuk membayar sesuatu yang menurut hakekatnya tidak bisa dibeli dengan uang. Ijasah sekolah misalnya menjadi tanda seseorang telah menamatkan suatu tingkat pengajaran tertentu dalam pendidikan di sekolah. Ijasah ini hanya bisa dibayar dengan kelulusan seseorang dalam ujian. Kalau ijasah ini dibeli dengan uang maka di sana terjadi venalitas, yang pada giliran berikutnya akan menimbulkan venalitas yang lain. Kalau kepercayaan orang terhadap ijasah sekolah menurun, maka dalam lamaran kerja keabsahan dan keaslian ijasah tersebut akan dipertanyakan orang. Untuk mendapatkan kepercayaan yang hilang orang kembali akan mengeluarkan uang untuk menyogok kepala personalia di sebuah kantor supaya mengakui dan menerima ijasah tersebut sebagai asli dan absah.

Dalam ekonomi, venalitas yang tidak terbatas akan menyebabkan meningkatnya biaya transaksi, yang selanjutnya mengakibatkan ekonomi biaya tinggi, yang pada akhirnya akan melumpuhkan ekonomi itu sendiri. Dalam politik dan birokrasi, venalitas yang sama menyebabkan bahwa setiap keputusan politik menjadi amat berbelit-belit dan mengakibatkan kompleksitas yang tidak perlu, yang kembali menghalangi efisiensi dan efektifitas. Sosiolog Niklas Luhmann mendefinisikan kepercayaan sebagai mekanisme sosial untuk mereduksi kompleksitas sosial. Semakin kurang kepercayaan semakin besar biaya transaksi dalam ekonomi, dan semakin berbelit proses menuju suatu keputusan politik dan semakin ruwet pula implementasi keputusan tersebut dalam praktek. Kepercayaan dalam politik dan ekonomi dijamin oleh integritas untuk mengikuti peraturan-peraturan yang ditetapkan dalam moralitas politik. Apa yang oleh Luhmann dinamakan kompleksitas sosial, akan berubah menjadi regulasi dalam politik, dan kemudian menjelma menjadi biaya dalam ekonomi.

Ketiga soal tersebut di atas (yaitu konstituensi, kompetensi dan integritas) memberikan output yang berbeda dengan tanggung jawab yang berbeda. Konstituensi memberikan legalitas kepada posisi politik seseorang, dengan tanggung jawab yang harus diberikan kepada konstituensinya. Kompetensi memberikan efektivitas kepada posisi politik seseorang, dengan tanggung jawab yang harus diberikan kepada pekerjaan yang dilakukannya dan peran yang harus dimainkannya. Sedangkan integritas memberikan legitimasi kepada seseorang, dengan tanggung jawab yang paling berat, yang harus diberikannya kepada dirinya sendiri. Seseorang yang gagal dalam mempertahankan tingkat tertentu dalam komitmennya kepada moralitas politik, pada akhirnya gagal juga mempertahankan legalitas politik dia, karena lambat-laun konstituensinya juga akan kehilangan kepercayaan kepadanya. Pada saat itu dia mengalami proses delegitimasi.

Ketiga kualitas tersebut dapat ditinjau pula berdasarkan apa yang menjadi sasaran dan apa pula ukuran keberhasilannya. Kompetensi menunjukkan komitmen seseorang terhadap pekerjaannya, yang keberhasilannya diukur berdasarkan prestasi. Konstituensi menunjukkan hubungan dan komitmen seseorang terhadap orang-orang yang memilihnya, yang keberhasilannya diukur berdasarkan dedikasi. Sedangkan integritas menunjukan hubungan dan komitmen seseorang terhadap nilai-nilai yang dianut dan prinsip-prinsip yang menjadi pedoman, dan karena itu diukur berdasarkan kemampuan resistensi terhadap represi politik dan komersialisasi dan tingkat otonomi berhadapan dengan deviasi politik.

Dalam keadaan sekarang di Indonesia tahun 2000, segera kelihatan bahwa ketiga kualitas tersebut mempunyai relevansi langsung menghadapi persoalan yang ada. Krisis ekonomi kita, dan khususnya krisis nilai tukar rupiah terhadap dollar Amerika Serikat, jelas memerlukan kompetensi yang tinggi dalam pengetahuan ekonomi, dan khususnya dalam ekonomi keuangan. Soal ini tidak bisa ditangani kalau yang menjadi dasar pertimbangan adalah konstituensi. Seberapa pun suara yang mendukung seseorang calon menteri keuangan misalnya, pertimbangan yang harus diutamakan adalah pengalaman dan keahlian orang bersangkutan dalam masalah-masalah manajemen keuangan, yang kalau diabaikan akan menyebabkan krisis ekonomi ini semakin berkepanjangan, dan pada gilirannya akan membatalkan segala sesuatu yang sudah dicapai dalam bidang politik.

Seterusnya, krisis politik pun menunjukkan gejala semakin berkembang dan meningkat, dan semakin menimbulkan kecemasan bahwa krisis ini dapat mengancam integrasi nasional, khususnya integrasi teritorial Republik Indonesia. Keinginan Papua untuk merdeka dan menjadi negara sendiri, kerusuhan dan perkelahian serta pembunuhan di Ambon, yang dalam 20 tahun terakhir telah menelan korban sekurang-kurangnya 4000 jiwa tanpa ada tanda-tanda meredanya konflik, demikian pula pergolakan di Aceh yang belum seluruhnya teratasi, semua ini menunjukkan bahwa kesatuan teritorial negara kita sedang menghadapi suatu kondisi berisiko tinggi. Papua misalnya menuntut pembagian wewenang dengan Jakarta dalam proporsi 80% untuk Papua dan 20% untuk Jakarta, dan ini bukannya hanya menyangkut pembagian sumber daya alam, tetapi juga menyangkut pembagian power and authority.

Menghadapi keadaan segenting ini, kecemasan tentang disintegrasi bukanlah tak beralasan. Sekali pun demikian, yang paling menentukan adalah pertanyaan tentang faktor-faktor apa yang telah menimbulkan demikian banyak pergolakan di daerah-daerah. Kalau pertanyaan ini dijawab secara keliru, maka sebagai konsekuensinya, berbagai langkah penyelesaian yang diambil pemerintah besar kemungkinan tidak akan meredakan suasana, dan malahan menimbulkan komplikasi baru yang tidak diinginkan. Memang, sepintas lalu kelihatannya daerah-daerah menuntut lebih banyak perhatian, hak dan wewenang, suatu hal yang dijawab dengan gagasan otonomi daerah saat ini. Sebuah pertanyaan yang perlu diajukan ialah apakah ketidak-puasan di daerah itu disebabkan oleh karena sentralisme Jakarta selama bertahun-tahun, ataukah disebabkan oleh karena sentralisme Jakarta adalah sentralisme yang korup? Apakah ketidak-puasan itu disebabkan oleh sentralisme atau oleh KKN, dan khususnya oleh korupsi uang negara dalam angka-angka astronomis? Bolehkah kita berkata bahwa Orde Baru sebetulnya tidak begitu jelek dan salah, kalau KKN bisa dicegah dan bisa dihentikan? Dengan lain perkataan, dapatkah reformasi politik kita sebetulnya tidak lain dan tidak lebih artinya Orde Baru minus KKN?

Pertanyaan ini harus dijawab dengan cara yang tepat dan benar, karena kalau tidak kita akan membuat kesalahan baru, karena mengambil langkah-langkah yang tidak menjawab ketidak-puasan di daerah-daerah, dan lebih dari itu, dapat semakin memperkeruh keadaan dan menambah kompleksitas persoalan. Jawaban yang diusulkan di sini ialah bahwa KKN Orde Baru, yang masih terus berjalan hingga saat ini, bukanlah suatu gejala yang kebetulan muncul dalam lingkup ekonomi-politik Orde Baru, dan kemudian meluas atas cara yang tak terkendali. KKN adalah akibat logis dan konsekuensi dari strategi pembangunan Orde Baru. Ini artinya, begitu kita memutuskan mengulang kembali strategi tersebut, maka seluruh penyakit Orde Baru akan timbul lagi. Hal ini mudah sekali dijelaskan. Kalau partisipasi politik dibatasi melalui penyederhanaan partai politik, kalau DPR dibuat bungkam melalui restriksi politik dan regulasi birokrasi, kalau pers dapat dikendalikan dengan doktrin “kebebasan yang bertanggung jawab”, kalau kampus dilarang melakukan aksi politik, dan kalau kebebasan menyatakan pendapat dan melakukan kontrol sosial ditekan dengan jalan represi, maka hasil akhirnya adalah kesewenang-wenangan dan arogansi kekuasaan yang akan bermuara pada praktek KKN.

Hal yang sama dikatakan tentang pemulihan ekonomi. Kalau pemulihan ini hanya kembali ke kondisi ekonomi kita sebelum krisis, maka dapat dipastikan dari sekarang, bahwa keadaan tersebut menyiapkan suatu krisis baru lagi yang akan menimpa ekonomi kita di masa yang akan datang. Beratnya krisis ekonomi kita sekarang ini menyebabkan seluruh perhatian pada saat ini terpusat pada program pemulihan ekonomi atau economic recovery, dan hampir tidak terdengar lagi diskusi tentang pembaharuan ekonomi atau economic reform yang justru merupakan cita-cita dan amanat reformasi 1998. Pertanyaan yang sama perlu diajukan disini: Apakah kebijakan ekonomi Orde Baru sebetulnya tidak jelek dan dapat diteruskan, kalau saja tidak terjadi krisis nilai tukar rupiah, yang kemudian memukul seluruh ekonomi Indonesia? Apakah krisis nilai tukar tersebut adalah suatu keadaan sial yang secara kebetulan saja muncul-muncul ke tengah-tengah ekonomi Orde Baru, yang kalau sekiranya tidak terjadi, maka ekonomi Orde Baru dapat terus berjalan dengan aman? Ataukah lebih beralasan untuk percaya bahwa krisis adalah suatu konsekuensial dan bukan sekedar aksidental, karena dia merupakan akibat logis dari kebijakan ekonomi Orde baru? Hanya beberapa minggu sebelum ekonomi kita terpukul oleh krisis yang demikian keras, semua kita masih dibikin percaya bahwa fundamental ekonomi kita berada dalam keadaan baik dan solid. Di mana gerangan kekuatan fundamental tersebut dalam menangkis datangnya krisis, dan menangkal meluasnya krisis ke seluruh sektor ekonomi nasional? Pada titik ini kebijakan ekonomi politik telah bersatu dengan kejujuran intelektual. Saya ingin menegaskan di sini bahwa kesalahan analisis telah terjadi bukannya karena para ahli kita kurang pintar dan kurang berilmu, tetapi sangat mungkin karena mereka kurang berani dan juga kurang jujur dalam mengatakan kebenaran yang menentang keinginan rejim.

Hal yang sama dapat dikatakan tentang kepemimpinan nasional. Tanpa mengabaikan jasa-jasa Presiden Soeharto, dapatkah kita mengatakan bahwa kepemimpinan yang dijalankannya tidak begitu buruk, seandainya tidak ada KKN. Dapatkah kita lebih lanjut mengatakan bahwa represi yang dijalankannya untuk menjaga kestabilan politik, tidaklah begitu merugikan seandainya tidak disertai oleh Dwifungsi ABRI dan pemberlakuan Daerah Operasi Militer (DOM) yang menyebabkan hilangnya banyak jiwa dari orang-orang sipil yang tak bersalah? Gagasan seperti ini dapat muncul kembali pada saat ini tatkala politik Indonesia terancam oleh instabilitas daerah yang bertubi-tubi. Pertanyaan ini harus dijawab sekarang secara terbuka bahwa kepemimpinan yang mengandalkan represi sebagai kekuatannya pada akhirnya akan menghasilkan kekerasan negara dengan masyarakat sebagai korbannya. Hilangnya hak rakyat terhadap tanah, hilangnya hak rakyat dalam bersuara, hilangnya hak rakyat dalam mendapatkan perlindungan, semua ini bukanlah penyelewengan dari suatu rejim yang mengandalkan represi politik tetapi adalah konsekuensi dari represi politik.

Terlihat dari situasi ini bahwa demokrasi dapat terjebak ke dalam beberapa anggapan yang secara prima facie masuk akal, tetapi amat berbahaya untuk kehidupan demokrasi itu sendiri. Dari pihak developmentalisme muncul godaan untuk percaya, bahwa demokrasi barulah dapat terwujud kalau ekonomi sudah mencapai tahap perkembangan tertentu, yaitu setelah tercapainya tahapan take-off. Sebelum tahapan ini tercapai, suatu otoritarianisme relatif dapat dibenarkan. Paham ini telah diuji dalam seluruh Orde Baru dengan hasil yang sudah kita ketahui semua, yaitu bahwa pembatasan demokrasi untuk tahapan tertentu akan cenderung melestarikan dan memperluas pemasungan demokrasi dan watak otoriter yang ada, baik melalui konsentrasi hasil-hasil pembangunan, maupun melalui sentralisai kekuasaan politik.

Godaan lain muncul dari paham korporatisme negara, yang beranggapan bahwa selama masyarakat belum matang untuk demokrasi, negara harus banyak berperan dengan mengambil alih berbagai peran masyarakat sendiri untuk sementara waktu. Hal ini, dalam paham korporatis, dapat dilakukan, karena antara negara dan masyarakat dianggap tidak ada perbedaan asasi sebagai dua sektor yang berbeda wataknya. Baik negara dan masyarakat membentuk suatu corpus politicum sehingga masyarakat dianggap akan mati kalau terpisah dari negara, seperti halnya badan akan mati kalau terpisah dari kepala. Dengan anggapan seperti ini tidaklah mengherankan bahwa selama Orde Baru negara menjadi demikian ekspansionis dan intervensionis. Hampir tidak ada sektor kehidupan masyarakat yang tidak dimasuki oleh negara, bahkan sektor-sektor yang sangat privat seperti kehidupan keluarga, diterobos melalui program KB. Demikian pula bidang kebudayaan dan kesenian khususnya, yang hanya dapat berkembang melalui kegiatan masyarakat yang bersifat spontan dan kreatif, diatur oleh negara dengan dirigisme yang ketat dengan berbagai regulasi. Bertahannya kehidupan seni selama Orde Baru lebih masuk akal untuk dipahami sebagai hasil dari daya-tahan kebudayaan terhadap intervensi negara, dan bukannya berkah yang dibawa oleh intervensi tersebut. Kesenian tetap hidup bukan karena campur tangan negara, tetapi meskipun ada campur tangan negara.

Pelajaran di banyak negara maju menunjukkan bahwa beberapa sektor kegiatan lebih tepat diserahkan kepada masyarakat sendiri. Lingkungan hidup misalnya tidak mungkin diawasi oleh negara. Ini disebabkan, karena tidak ada biaya cukup besar yang bisa ditanggung oleh negara untuk membayar ongkos pengawasan lingkungan melalui aparatur negara. Juga karena masyarakat sendiri lebih mengetahui bahaya apa yang mengancam lingkungan mereka dibandingkan dengan negara. Sebagai contoh, hutan-hutan di Kalimantan tidak bisa diawasi oleh negara seandainya pun negara mengirim beberapa batalion untuk menjaganya. Sebaliknya, kalau pengawasan hutan itu diserahkan saja kepada wewenang penduduk setempat, maka mereka akan lebih sanggup melaksanakannya dengan biaya mereka sendiri.

Orang-orang Dayak di Kalimantan sangat tergantung pada hasil hutan mereka, niscaya tidak akan membiarkan hutan-hutannya rusak atau dirusakkan oleh siapa saja. Sudah ratusan tahun mereka sanggup menjaga hutan mereka, yang kemudian hanya dalam beberapa tahun dibikin hancur oleh para pengusaha yang mendapat lisensi dari negara dan dilindungi oleh negara. Di bidang kelautan keinginan negara Orde Baru untuk mendorong investasi di daerah-daerah, telah menyebabkan lahirnya sebuah UU tahun 1993 yang tidak mewajibkan retribusi apa pun untuk pemerintah daerah yang harus dibayar oleh investor yang mengembangkan usahanya di bidang budi-daya kelautan atau penangkapan ikan laut. Padahal standar internasional menetapkan bahwa untuk budi-daya kelautan seorang investor harus membayar pajak sebesar 1%, sedangkan untuk penangkapan ikan sebesar 2,5%. Jelas dengan UU seperti itu daerah-daerah yang lautnya digarap oleh perusahaan asing atau nasional tidak dapat meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD) mereka, yang justru sangat penting untuk otonomi daerah yang akan segera diberlakukan.

Kalau wewenang untuk menjaga lingkungan ini diserahkan kepada masyarakat sendiri, maka lingkungan hidup akan menjadi sarana penting untuk memperkuat inisiatif dan kontrol masyarakat terhadap negara, dan membuat masyarakat sendiri semakin meningkatkan tanggung jawabnya sebagai suatu civil society. Menguatnya civil society sampai tingkat tertentu banyak meringankan beban negara sendiri, dari segi tenaga dan biaya. Tanpa harus menjadi penganut liberalisme politik, kelihatan di sini kebenaran dari prinsip subsidiaritas. Yaitu bahwa negara mempunyai peranan sekunder dan subsidier terhadap inisiatif masyarakat. Apa yang dapat dilakukan oleh masyarakat sendiri, janganlah diintervensi secara tidak perlu oleh negara. Sebaliknya, apa yang tidak sanggup dilakukan oleh masyarakat sendiri, harus dibantu oleh negara. Intervensionisme telah membalikkan asas ini sacara diametral, sekurang-kurangnya dalam praktek. Yaitu negara mencampuri setiap kegiatan masyarakat, dan dalam keadaan sulit membiarkan masyarakat sendiri bersusah payah menolong dirinya.

Pada giliran berikutnya intervensionisme negara yang lahir dari paham korporatisme ini membuat distorsi besar dalam pelaksanaan demokrasi. Pembagian wewenang antara negara dan masyarakat, atau antara pemerintah dan rakyat cukup jelas menurut prinsip demokrasi. Yaitu negara mengatur dan masyarakat mengawasi, pemerintah mengatur dan rakyat mengawasi. Dalam suatu negara korporatis, pembagian itu tidak dijalankan, karena negara mengatur sekaligus mengawasi masyarakat, seperti juga pemerintah mengatur dan dan sekaligus mengawasi para warganya. Kekuasaan eksekutif dan wewenang untuk kontrol direbut oleh negara dan digenggam dalam satu tangan oleh negara dan pemerintah.

Developmentalisme dalam pembangunan ekonomi dan korporatisme dalam bidang sosial, kemudian semakin diperkuat oleh integralisme dalam bidang kebudayaan. Khusus untuk Indonesia, integralisme ini amat didudukung oleh ketetapan UU bahwa pemerintah diatur berdasarkan asas kekeluargaan. Kalau korporatisme menyangkal perbedaan di antara sektor negara dan sektor masyarakat, maka integralisme menyangkal perbedaan di antara wilayah publik dan wilayah privat. Keluarga adalah suatu bidang kehidupan privat, biar pun berbagai penyelewengan dalam kehidupan keluarga, seperti halnya domestic violence, dewasa ini semakin banyak dibicarakan sebagai isu publik. Sudah jelas bahwa dalam suatu masyarakat dengan kebudayaan yang masih cenderung kepada paternalisme, maka pengertian keluarga di sini amat didominasi oleh konsep patriarki. Kalau pemerintah dan keluarga satu maka adalah jelas bahwa yang menjadi kepala keluarga adalah pemerintah, yang berhak menentukan apa yang baik dan apa yang buruk untuk semua keluarga. Panggilan Bapak untuk segala tingkat pejabat pemerintah merupakan cerminan dari patriarki kebudayaan, yang amat didukung oleh patron-klien dalam berbagai komunitas tradisional di Indonesia.

Kesulitan yang masih kita lihat sampai sekarang ialah meluasnya anggapan bahwa, seperti halnya kehidupan dalam keluarga, berbagai sektor kehidupan publik tidak perlu diatur oleh hukum. Dalam prakteknya, di Indonesia tidak berlaku prinsip good government is less government, tetapi semacam asumsi kebudayaan good government is less rule of law. Rancunya distingsi dan batas wilayah publik dan privat ini menyebabkan bahwa hukum tidak banyak berperan karena segala sesuatu dianggap dapat diatur secara privat. Anomali yang terjadi ialah bahwa ada berbagai regulasi untuk kehidupan privat (seperti pakaian seragam untuk sekolah, baca puisi harus minta ijin, adanya departemen yang mengurus agama, dan bepergian ke luar negeri harus bayar pajak dst), tetapi hal-hal yang menyangkut sektor publik justru ketiadaan peraturan yang mengaturnya. Tidak ada peraturan membuang sampah, tidak ada UU tentang pengaturan saluran air, tidak ada peraturan tentang polusi udara oleh gas kendaraan bermotor, tidak terlaksananya peraturan mengenai pencemaran air sungai dan air laut oleh sampah industri, dan lemahnya hukum menghadapi kasus korupsi. Alhasil soal-soal yang harus diatur secara privat dan kekeluargaan justru direcoki oleh negara, sedangkan soal-soal yang harus diatur oleh negara dianggap dapat diselesaikan dengan saling pengertian secara kekeluargaan.

Dalam arti itu, lemahnya sektor publik, lemahnya civil society dan tidak berdayanya hukum, hanya merupakan satu rangkaian logis belaka. Karena sektor publik harus diatur oleh negara dengan peraturan yang ditetapkan oleh UU, sedangkan civil society berusaha menerjemahkan kekuasaan negara menjadi rule of law, sambil menerjemahkan kebudayaan dalam tiap paguyuban komunal yang bersifat sepsifik menjadi hukum positif yang berlaku buat semua warga. Jadi membicarakan law enforcement, tanpa memperkuat sektor publik, dan tanpa mendorong hidupnya civil society adalah perbuatan yang tidak banyak gunanya. Kehidupan hukum hanya berkembang kalau hukum dirasakan sebagai suatu kebutuhan oleh civil society, dan kalau meluas kesadaran bahwa sektor publik tak dapat diatur hanya dengan improvisasi-improvisasi yang mengandalkan hubungan privat, tetapi memerlukan pedoman yang jelas, khususnya kalau terjadi konflik-konflik kepentingan yang harus diselesaikan secara adil dengan cara yang tidak mengorbankan rasa-keadilan dari pihak yang dirugikan kepentingannya.

***

Kecemasan Socrates bahwa demokrasi memungkinkan orang-orang dungu akan memerintah orang-orang pintar, dapat dijawab oleh demokrasi sendiri. Karena baik orang dungu mau pun orang pintar tetap merujuk pada satu pedoman yang sama yaitu hukum positif, yang berlaku sama untuk semua orang, apakah dia pintar atau bodoh, kaya atau miskin, bangsawan atau rakyat kebanyakan. Pengalaman di banyak negara berkembang menunjukkan bahwa demokrasi dan hukum saling mengandaikan. Secara normatif hukum membuat orang sama, tetapi hanya demokrasilah yang membuat setiap warga secara riil mempunyai kedudukan yang sama di depan hukum. Kapitalisme Amerika umpamanya dapat dikendalikan oleh masyarakat Amerika, karena liberalisme ekonomi diimbangi dengan liberalisme politik yang hidup dalam demokrasi mereka. Kesewenang-wenangan sekelompok orang berkat kekuatan ekonominya dapat dikendalikan oleh kebebasan setiap warga untuk menyatakan aspirasi mereka dan memperjuangkan keadilan melalui hukum. Kapitalisme Indonesia selama Orde Baru justru merajalela karena dia didukung oleh etatisme yang hampir-hampir absolut, tanpa hak masyarakat untuk mengontrol berbagai akses penyelewengan kapitalisme. Pemenang hadiah Nobel untuk ilmu ekonomi Amartya Sen mengatakan berulangkali dalam studinya bahwa kemiskinan bukanlah pertama-tama lack of income tetapi lack of capability, sedangkan kelaparan di dunia bukanlah disebabkan kekurangan makanan tetapi disebabkan karena kekurangan demokrasi. Negara-negara dengan pertumbuhan ekonomi yang baik sering kali kelaparan, sedangkan negara-negara yang pertumbuhan ekonomi yang tidak tinggi tetapi mempunyai demokrasi yang berjalan dengan baik dapat mencegah kelaparan berkat adanya tekanan partai politik terhadap pemerintahan.

Saya ingin mengatakan secara sambil-lalu sebagai akhir uraian ini, bahwa berbagai krisis yang terjadi di Indonesia, baik krisis politik maupun krisis ekonomi sangat mungkin disebabkan oleh kurangnya demokrasi, atau karena terlalu banyaknya distorsi terhadap demokrasi yang kita lakukan. Sebagai contoh, korporatisme negara dalam Orde Baru tidak dikoreksi dengan tepat untuk menghasilkan pembagian wewenang yang lebih baik antara negara dan masyarakat dalam masa reformasi, tetapi malahan mengakibatkan bangkitnya kekuatan-kekuatan komunal yang bersifat agresif, yang bukan saja mengancam negara tetapi sekaligus mengancam civil society. Demikian pula developmentalisme Orde Baru yang menganggap berbagai masalah politik dan kebudayaan akan dibereskan oleh pertumbuhan ekonomi, kini sedang dibalas oleh suatu kondisi ekonomi yang kacau balau, terutama karena berbagai ekses yang diakibatkan oleh developmentalisme itu seperi KKN, tidak bisa lagi ditangani oleh negara yang sedang goyah pada saat ini, sedangkan hukum belum bisa didorong maju oleh civil society yang ada. Demikian pula integralisme negara Orde Baru tidak dikoreksi melalui pemisahan sektor publik dan privat secara jelas, tetapi oleh menguatnya tekanan-tekanan populis terhadap berbagai keputusan politik dan ketentuan pengadilan dan putusan-keputusan hukum. Sektor-sektor privat dengan berbagai sentimen golongan dan preferensi kebudayaan mendesakkan diri ke dalam sektor publik atas nama reformasi.

Hal ini buat sebagian disebabkan oleh lambatnya penanganan terhadap kasus-kasus korupsi di masa lalu, yang amat tertunda-tunda pengadilannya. Menghadapi masa lampau ini kita tidak mempunyai banyak pilihan. Pilihan yang paling mudah adalah tidak melupakan dan tidak mengampuni kesalahan masa lampau dengan akibat seperti yang sudah kita alami pada masa pasca-Gestapu PKI. Pilihan kedua yang mudah menjebak kita adalah mengampuni dan melupakan sama sekali kesalahan yang telah terjadi. Hal ini tidak bijaksana, karena mengabaikan perasaan para korban ketidakadilan di masa lampau. Disamping itu, melupakan masa lampau berarti melupakan sejarah, dan mereka yang melupakan masa silamnya, are condemned to repeat past mistake. Pilihan yang lebih mungkin adalah mengampuni sambil tidak melupakan apa yang telah terjadi. Kesalahan harus diungkapkan dan diadili, dan setelah itu baru ada pembicaraan mengenai pengampunan. Mengampuni tanpa mengadili hanyalah melestarikan ketidakadilan. Demokrasi tidaklah menutup kesalahan atau mengelabui kejahatan, tetapi memberi kesempatan untuk memperbaikinya. Memperbaiki kesalahan hanya mungkin dilakukan dengan mengetahuinya dan menyadarinya, bukan dengan merepresinya ke dalam amnesia.

Demokrasi adalah pilihan kita. Kalau kita gagal mempertahankan pilihan itu maka hanya tersedia dua kemungkinan. Pertama, akan kembali ke suatu rejim otoriter dengan legitimasi yang lebih kuat dari sebelumnya, karena kembalinya rejim ini sangat mungkin disebabkan oleh keinginan rakyat yang tidak tahan lagi dan bahkan merasa muak dengan politik yang tanpa arah dan instabilitas sosial yang berkepanjangan, disertai krisis ekonomi yang tak teratasi. Kedua, pilihan untuk memilih jalan primordial kembali untuk mencari rasa aman dalam suku, kelompok etnis, kelompok agama, atau sentimen kedaerahan sendiri, karena tidak ada kepercayaan lagi bahwa kehidupan dalam sektor publik dapat memberikan suatu jaminan bagi kepastian berasarkan hukum. Kedua pilihan itu sama-sama fatalnya. Kembalinya rejim otoriter akan mengembalikan dan melestarikan kekerasan terhadap masyarakat. Sedangkan kembalinya primordialisme akan menghidupkan kekerasan komunal, yang akan mengancam negara dan menghancurkan civil society sekaligus. Dalam arti itu, apa yang dapat dilakukan sekarang bukanlah berkhayal tentang perkembangan demokrasi, tetapi melakukan pekerjaan rumah yang barang kali amat membosankan, tetapi harus dilakukan yaitu membereskan dan mengoreksi berbagai distorsi demokrasi yang kita lakukan selama ini, dengan menggunakan hukum positif sebagai pegangan utamanya.

Ignas Kleden

The Go-east Institute/ Lembaga Lintas Timur, Jakarta.

Orasi untuk Forum Demokrasi,

Jakarta, 7 September 2000.

Categories: Ignas Kleden
  1. No comments yet.
  1. No trackbacks yet.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

%d bloggers like this: